Trasparenza 2.0

Ottobre 2008: “I can promise you that I will always tell you what I think and where I stand. I will always be honest with you about the challenges we face. I will listen to you when we disagree. And most importantly, I will open the door of government and ask you to be involved in your own democracy again”  ("Vi posso promettere che vi dirò sempre quello che penso e da che parte sto. Sarò sempre onesto con voi sulle sfide che abbiamo di fronte. Io vi ascolterò quando non siamo d'accordo. E, soprattutto, aprirò le porte del governo e vi chiederò di essere nuovamente coinvolti nella vostra democrazia"). Siamo nel 2008, 5 giorni prima delle elezioni del nuovo presidente degli Stati Uniti, e Barack Obama, in corsa per la White House, sa che colui che subentrerà all’amministrazione Bush, una delle più segrete e inaccessibili nella storia dell’America, dovrà affrontare il tema della trasparenza, a cui sono particolarmente legati gli statunitensi che dagli anni 60 portano avanti il Freedom of Information Acts, legge che garantisce l’accessibilità per chiunque lo richieda di qualsiasi documento o dato inerente all’attività di un’amministrazione pubblica (con esclusione di quelle previste per la legge) . Obama però non si accontenta della libertà delle informazioni, e mette in esercizio il sito www.data.gov (il portale governativo americano creato con lo scopo di garantire un unico punto di accesso a tutte le informazioni pubbliche prodotte dalla pubblica amministrazione) e letteralmente apre le porte del governo americano e apre la strada verso l’Open Government mondiale, consapevole che per modificare quel rapporto tra governo e cittadini e ricostituire il ponte di fiducia, si passa per la trasparenza che ora come non mai, risulta essere l’elemento più adeguato per rafforzare la democrazia e far crescere in termini di efficienza ed efficacia l’apparato burocratico di un governo.

Febbraio 2013: Ultimi giorni del governo Monti, che in un contesto ben diverso da quello delle elezioni statunitensi, emana un provvedimento urgente in diramazione, proponendo uno schema di decreto legislativo che rientra nelle “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”. In Italia si sono susseguite numerose disposizioni di legge nei diversi testi normativi, non sempre coerenti con l’argomento. Uno degli ultimi atti del governo Monti è il riordino delle disposizioni in materia di informazione, trasparenza e pubblicità da parte delle pubbliche amministrazioni per  “attribuire al cittadino la possibilità di attuare un controllo democratico sull’attività di amministrazione, finalizzata alla realizzazione di un’amministrazione aperta, al servizio del cittadino.”

Questo schema di provvedimento possiede 53 articoli, e si può concettualmente suddividere in 3 parti: la prima riguarda i principi generali, la seconda gli obblighi di pubblicazione,la terza invece concerne la disciplina in materia di responsabilità e di sistema sanzionatorio.

Con riferimento ai principi generali i punti salienti sono sicuramente gli articoli 1,4 e 5.

L’articolo 1 enuncia il principio generale di trasparenza rielaborando l’articolo 11,comma 1, del d.lgs n.150 del 2009, definendo la trasparenza come “accessibilità totale delle informazioni concernente l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche.”

L’articolo 4 cerca di trovare il tradeoff fra la pubblicità/trasparenza dei dati e le esigenze di segretezza e di tutela dei dati personali, specificando che la pubblicazione deve essere fatta nel rispetto della disciplina in materia di protezione dei dati personali,  in accoglimento delle osservazioni poste del Garante per il trattamento dei dati personali.

L’articolo 5 introduce, invece, nell’ordinamento nazionale un nuovo istituto che incarna l’espressione dei principi di pubblicità e trasparenza: il diritto di accesso civico. Cos’è questo istituto? La spiegazione viene fornita nel comma 1 del suddetto articolo:  tutti hanno il diritto di chiedere ed ottenere che le pubbliche amministrazioni pubblichino gli atti, i documenti e le informazioni da queste detenute ma che, per qualsiasi motivo, non hanno provveduto a rendere pubbliche sui propri siti istituzionali. A rincarare la dose ci pensa il comma 2 specificando che per usufruire di tale diritto non bisogna essere necessariamente portatore di alcun interesso giuridico qualificato e che tale richiesta è gratuita e deve essere inoltrata al responsabile della trasparenza della PA inadempiente, il quale ha 30 giorni per pronunciarsi.

Un piccolo cenno merita anche l’articolo 7 che afferma che i documenti, le informazioni e i dati oggetto di pubblicazioni sono pubblicati in formato di tipo aperto e sono liberamente riutilizzabili, semplicemente citando la fonte e rispettandone l’integrità.

Con riferimento agli obblighi di pubblicazione lo schema di provvedimento ha suddiviso in 4 categorie i documenti da pubblicare obbligatoriamente:

·       Obblighi concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni,

·       Obblighi concernenti l’uso delle risorse pubbliche,

·       Obblighi concernenti le prestazioni offerte e i servizi erogati,

·       Obblighi concernenti i c.d. settori speciali

Con riferimento alla responsabilità e le sanzioni tale schema dispone che all’’interno di ogni amministrazione deve essere presente un Responsabile per la trasparenza, il cui nome sia indicato nel Programma triennale per la trasparenza e l’integrità, che svolge un’attività di controllo sull’adempimento degli obblighi di pubblicazione, assicurando la completezza, la chiarezza e l’aggiornamento delle informazioni pubblicate e segnalando eventuali inadempimenti all’OIV o all’Autorità Nazionali di anticorruzione. Tale responsabile provvede all’aggiornamento del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità, controlla e assicura la regolare attuazione dell’accesso civico, segnalando i casi di adempimento parziale o di inadempimento all’ufficio di disciplina, al vertice politico dell’amministrazione, all’OIV.

I dirigenti responsabili degli uffici dell’amministrazione garantiscono il tempestivo e regolare flusso delle informazioni da pubblicare ai fini del rispetto dei termini stabiliti dalla legge.

L’OIV deve verificare la coerenza tra gli obbiettivi previsti dal Programma triennale per la Trasparenza e quelli del Piano della performance,  valutando anche l’adeguatezza dei relativi indicatori.

La CIVIT, in qualità di Autorità nazionale anticorruzione controlla l’esatto adempimento di tali obblighi e può esercitare poteri ispettivi, oltreché avvalersi di banche dati istituite presso la Presidenza del Consiglio. Inoltre è l’organo preposto alla segnalazione all’ufficio disciplina, ai vertici Politici, all’OIV ed eventualmente alla Corte dei Conti.

L’inadempimento di tali obblighi costituisce elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale e può essere causa di responsabilità per danno al’immagine dell’amministrazione. L’onere della prova è in capo al Responsabile. La mancata o incompleta comunicazione dell’articolo 14 comporta una sanzione amministrativa pecuniaria da 500 a 10.000 euro a carico del responsabile della mancata comunicazione, con relativo provvedimento pubblicato sul sito internet della pubblica amministrazione.

Il governo Monti con la stesura di tale atto ha fatto un passo importante verso l’Open Government. Ma parliamo solo di un passo, in quanto la creazione di un testo unico della Trasparenza, risulta essere ancora lontana, nonostante il crescente interesse del governo e dei cittadini italiani. In tale testo sarebbe opportuno inserire un sistema certificato di misurazione del grado di trasparenza degli enti (vedi Focus n.2 su www.ondasolution.it), accompagnato da un adeguato sistema sanzionatorio. La situazione politica attuale non facilita lo svolgimento di questo processo, e lo schema risente di ciò in quanto la fretta nella stesura di tale schema ha portato a non consultare preventivamente il Garante per la Privacy,il quale ha richiesto modifiche, che, per quanto necessarie, probabilmente provocano ulteriore confusione nel già complicato quadro di leggi italiane sulla trasparenza.

Conseguentemente, quando si parla del binomio pubblica amministrazione e trasparenza sarebbe necessario mettere in atto due principali cambiamenti: una culturale e l’altra funzionale.

Il cambiamento culturale, dovrebbe  superare il preconcetto secondo il quale negli enti pubblici, la trasparenza risulta essere più un costo da sostenere per adempiere alle leggi che un beneficio per raggiungere l’efficienza e l’efficacia della macchina amministrativa. Per affrontare tale problema servirebbe sviluppare un processo burocratico automatizzato, riducendo al minimo la differenza fra documenti pubblicabili e non pubblicabili. Contemporaneamente questo dovrebbe essere accompagnato da una politica di incentivazione all’utilizzo del web per i cittadini, tramite una strategia orientata al lungo periodo e mirata a far crescere la cultura dell’open government.

Il cambiamento funzionale, invece, parte dal presupposto che la trasparenza è chiarezza e comprensibilità. Essere trasparenti non significa pubblicare una lunga lista di documenti in cui il cittadino-utente non riesce a districarsi, ma pubblicare delle informazioni per riconquistare la loro fiducia, fornendo ad essi anche gli strumenti per comprenderli.

In conclusione, in termini di trasparenza, la duplice sfida che attende il nuovo governo è, da una parte, fornire chiarezza agli enti locali mediante la predisposizione un Testo Unico della Trasparenza, e, dall’altra riconquistare la fiducia dei cittadini tramite la promozione della cultura dell’Open Government, in un lungo iter, in cui il compagno di viaggio sarà sicuramente Internet.

Andrea Laddomada

Consultant @ Onda srl