L’approccio delle Pubbliche Amministrazioni verso l’orientamento al risultato e la modernizzazione del sistema gestionale integrato: i controlli interni sulle società partecipate (Dl 174/2013).

L’accrescimento dei livelli di efficacia ed efficienza della P.A. costituisce un fine fondamentale in un momento storico in cui sono assai diffusi i fenomeni di insoddisfacente funzionamento degli uffici. Fenomeni che derivano da molte cause le quali si ricollegano molto spesso alla concezione burocratica dell’amministrazione. Ciò è riscontrato soprattutto dal fatto che spesso il cittadino non ottiene i servizi richiesti nei modi e nei tempi che egli desidererebbe.

L’attuale situazione di crisi e l’esigenza di razionalizzazione e di miglioramento dell’efficienza impone anche alle pubbliche amministrazioni di adottare dei modelli di “modernizzazione” e di adeguamento organizzativo rispetto alla nuova realtà economica e sociale che caratterizza questi ultimi anni.

Gli enti locali, in particolare, rappresentano l’articolazione più vicina al cittadino e questo li rende laboratori sperimentali sui quali attivare nuovi processi di innovazione, anche se in realtà si tratterebbe non tanto di sperimentare nuovi modelli o/e sistemi teorici quanto di trovare forme più efficienti o di maggiore qualità al fine di fornire i servizi di cui i cittadini effettivamente necessitano.

Il processo di modernizzazione inizia dai processi aziendali

L’intero processo di riforma e di modernizzazione delle amministrazioni pubbliche ruota intorno alla cosiddetta “concezione aziendale” delle amministrazioni medesime. Già a partire dagli anni novanta tali processi si dirigono verso un approccio di miglioramento dell’efficienza nello svolgimento dei servizi pubblici attraverso l’utilizzo di strumenti di diritto privato partendo dal presupposto che l’Ente locale territoriale può essere economicamente connotabile, nell’ambito delle funzioni svolte, come una vera e propria “azienda pubblica”. Gli enti pubblici, così come le imprese nel settore privato, devono essere concepiti come strutture in grado di erogare servizi secondo logiche di programmazione e adottando criteri e principi di efficienza, di efficacia e di economicità. Così come l’impresa si proietta nel mercato pianificando gli obiettivi da raggiungere e affinando le tecniche di gestione in modo da essere competitiva, allo stesso modo l’ente pubblico dovrebbe realizzare i propri fini istituzionali rivolgendosi verso l’esterno per erogare servizi utili alla collettività sulla base dei principi dell’efficienza, dell’efficacia e dell’economicità.

Il modello concettuale di riferimento del passaggio da un’amministrazione che procede per funzioni verso un’amministrazione orientata al risultato, per soddisfare i bisogni della collettività senza sprechi e inefficienze, prevede che la struttura venga creata intorno non più ad attività funzionali, ma per processi. I confini tra le vecchie funzioni tendono a perdere di significato in quanto non si parla più del semplice “compito” (ossia di un’attività lavorativa definita con estrema precisione ed assegnata ad un soggetto), ma di “ruolo” che invece include una certa discrezionalità e responsabilità da parte dei soggetti esecutori e consente agli stessi di poter far uso del proprio giudizio e della propria abilità per ottenere il risultato previsto nel processo. Il tutto gestito all’interno di un’organizzazione gerarchica che definisce comunque i limiti entro i quali il soggetto chiamato in causa può agire.

“L’orientamento al risultato” porta inevitabilmente ad una responsabilizzazione del personale, ma anche ad una sua crescita professionale legata appunto alla maggiore autonomia con cui svolge il proprio lavoro. Ed è lo stesso legislatore a suggerire questo concetto, come si ricava dal Decreto Legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, in cui all’ art. 25 (Attribuzione di incarichi e responsabilità) si stabilisce che “le amministrazioni pubbliche favoriscono la crescita professionale e la responsabilizzazione dei dipendenti pubblici ai fini del continuo miglioramento dei processi e dei servizi offerti”. In sostanza si sta introducendo un discorso di “cultura della valutazione e della responsabilità” che oramai, grazie alle numerose esperienze che vanno manifestandosi, colpisce non solo più gli enti di grandi dimensioni ma anche le realtà più piccole. Non sfugga inoltre il fatto che il Legislatore fa riferimento esplicito al concetto di “processo”, dove per processo aziendale, come è noto, si intende un insieme di attività collegate tra loro che permettono di creare valore trasformando beni, servizi o informazioni (input del processo) in un prodotto (beni, servizi o informazioni valorizzate – output del processo -) impiegando risorse (persone, attrezzature, macchinari, etc.) e soddisfacendo determinati vincoli (ad esempio, di tempo, di costo, etc.).

Lo schema per processi è dunque la risposta che oggi si intende dare alla richiesta di adattamento delle organizzazioni alla realtà attuale. L’analisi per processi dell’attività amministrativa rappresenta un modello concettuale di riferimento per l’azione di governo che, secondo la logica aziendale, è orientata al risultato. Esso consente, in particolare, di valutare l’efficienza e l’efficacia dell’azione politico-amministrativa attraverso il confronto tra mezzi impiegati, servizi prodotti e risultati finali conseguiti in termini di miglioramento delle condizioni di vita delle comunità amministrate.

La logica della gestione basata sui risultati si manifesta indispensabile per rendere significativi i nuovi strumenti di controllo previsti dalla normativa. La fase del controllo completa il circolo virtuoso della programmazione e del controllo di bilancio e consente, tra l’altro, di poter disporre di utili informazioni sull’andamento della gestione con riferimento ai costi sostenuti, ai risultati conseguiti, agli scostamenti rispetto agli obiettivi programmati, alle cause che li hanno determinati e a numerosi altri aspetti.

I controlli interni del DL 174/2012: metodologia di base per l'attività di verifica dell’efficienza, dell’efficacia e dell’economicità dei servizi pubblici erogati dalle società partecipate

In tal senso, la “mappatura” dei processi amministrativi concorre a dare concreto significato al sistema dei controlli interni che il nostro legislatore enuncia nel DL 174/2012, convertito nella legge n. 213/2012. Tutto ciò appare indispensabile soprattutto in un’ottica di modernizzazione di un sistema integrato tra gli enti locali e le proprie società partecipate.

Nell’ambito del sistema dei controlli interni degli enti locali, l’articolo 147 del testo unico, sostituito dall’articolo 3 del decreto-legge 174/2012, definisce il controllo di gestione come “verifica dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità dell’azione amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi correttivi, il rapporto tra obiettivi e azioni realizzate, nonché tra risorse impiegate e risultati”.

In particolare, negli enti locali con popolazione superiore a 15.000 abitanti la nuova norma estende inoltre il controllo di gestione dell’ente all’attività degli organismi gestionali esterni attraverso la verifica dello stato di attuazione degli indirizzi e degli obiettivi gestionali assegnati, anche con la Relazione Previsionale e Programmatica, e attraverso la redazione del Bilancio Consolidato. L’estensione è regolata gradualmente a partire dal corrente anno (2013) per i Comuni con popolazione superiore ai 100.000 abitanti, dal 2014 per i Comuni con popolazione superiore ai 50.000 abitanti e dal 2015 per i Comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti.

Il nuovo sistema dovrà essere implementato dall’ente locale con piena autonomia organizzativa, dovendo comunque partire dal presupposto omogeneo per cui i controlli sono esercitati dalle strutture proprie dell'ente locale, che ne sono responsabili.

Il nuovo quadro normativo delinea persino la metodologia di base per l'attività di verifica, impostando un processo standard che potrà essere modulato da ciascun ente secondo le peculiarità del proprio sistema di relazioni con i soggetti societari gestori di servizi pubblici e (per quanto ancora possibile) strumentali:

1) Il primo passaggio è individuato nella definizione preventiva, in sede di Relazione Previsionale e Programmatica (RPP), degli obiettivi gestionali che ogni società partecipata dovrà raggiungere, correlati a precisi standard qualitativi e quantitativi.

2) La seconda fase si traduce nell'impostazione e attivazione di un idoneo sistema informativo, per rilevare i rapporti finanziari tra l'ente proprietario e le società, la situazione contabile, gestionale e organizzativa delle società, i contratti di servizio, la qualità dei servizi, il rispetto delle norme sui vincoli di finanza pubblica. A tal proposito, si ricorda che già il d.lgs. 267/2000 prevede, all’art. 172, lett. b), che tra gli allegati al bilancio di previsione dell’ente locale, vi siano “le risultanze dei rendiconti o conti consolidati delle società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici, relativi al penultimo esercizio antecedente quello a cui il bilancio si riferisce”.

3) Sulla base delle informazioni acquisite, l'amministrazione effettua il monitoraggio periodico sulle proprie società, analizza gli scostamenti rispetto agli obiettivi assegnati e individua le opportune azioni correttive, anche in riferimento a possibili squilibri economico-finanziari rilevanti per il bilancio dell'ente (comma 3).

4) I risultati complessivi della gestione dell'ente locale e delle aziende partecipate sono assoggettati a rilevazione mediante bilancio consolidato, secondo la competenza economica.

Il Decreto ha fissato al 10 gennaio, cioè al novantesimo giorno successivo alla entrata in vigore del decreto, il termine entro cui tutti gli enti locali avrebbero dovuto ufficializzare il regolamento con cui disciplinare i controlli interni. Il decreto ci dice anche che la mancata adozione di questo regolamento viene sanzionata con il possibile scioglimento degli organi di governo. A tal fine il legislatore stabilisce che ciò avverrebbe in caso di mancata approvazione del regolamento entro i 60 giorni successivi alla diffida del Prefetto.

L’introduzione del controllo sulle società partecipate rappresenta l’elemento più innovativo della più ampia riforma dedicata ai controlli negli enti locali, legato alla necessità, sempre più avvertita, di mantenere sotto controllo il rispetto degli equilibri finanziari, anche ai fini della realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica di cui al patto di stabilità interno e considerato che non di rado le situazioni di dissesto o comunque di rilevante squilibrio nascono proprio da circostanze che vedono coinvolte società di servizi partecipate da enti pubblici.

Si consideri inoltre che, così come riportato di recente in un articolo del sole24ore (numero del 14 ottobre 2013), negli ultimi anni si è assistito ad un importante incremento del numero delle costituzioni di nuove istituzioni pubbliche, di s.p.a. pubbliche e di altre forme di esternalizzazione. Il numero è in crescita e non di poco considerando che “dopo tre anni (2009, 2012 e 2011) in cui ci si è tenuti nella soglia dei 7.100 enti, l’anno scorso l’incremento è stato dell’8%”. E se la tendenza è questa si prevedrà che lo stesso numero crescerà nei prossimi mesi/anni e che ciò richiederà più che mai attenta capacità di analisi attraverso il controllo di gestione.

La logica della gestione basata sui risultati per il soddisfacimento dei bisogni del cittadino

I criteri ispiratori dell’organizzazione sono orientati non soltanto a realizzare un modello di amministrazione garante dell’imparzialità e della trasparenza, bensì a configurare un nuovo modo di amministrare fondato sull’efficienza, sull’efficacia e sull’economicità della sfera inter-istituzionale (enti pubblici, società partecipate e privati affidatari dei servizi) secondo la logica e la cultura del risultato e della responsabilità, dove il controllo dell’orientamento è fondamentale per il perseguimento degli obiettivi dell’ente stesso e dove, tra l’altro, il coordinato sviluppo dei sistemi informativi e di nuove tecnologie rappresenta un contributo notevole per un tale processo di modernizzazione.

L’introduzione di un approccio orientato al risultato di tipo multidimensionale ha il compito di governare i rapporti e le interazioni tra i diversi soggetti locali allo scopo di indirizzare, guidare, gestire e monitorare il cammino dell’ente locale prima e del territorio poi secondo uno schema integrato per il soddisfacimento dei bisogni del cittadino.

Ilaria Saba

Indipendent Consultant